国鉄は1964年に赤字に転じ、1986年度には3.9兆円の収入に対して1.4兆円の赤字を出す状態でした。政府の国鉄再建監理委員会は、破綻の根っこを「国の公社という仕組み」と「全国を一つで動かす巨大組織」に見ました。そこで1987年4月、地域ごとの旅客6社と全国1社の貨物会社に分け、民間の会社にしたのです。
国鉄の赤字は1964年に始まった
旅客シェアは55％から23％へ
国鉄は1949年に公社として生まれ、戦後の日本の物流と人の移動を支えてきました。ところが高度成長期に入ると、マイカーと高速道路、さらに飛行機との競争が一気に激しくなります。1955年度に55％あった旅客輸送のシェアは、1986年度には23％まで下がりました。落ち込みがさらに大きかったのは貨物です。1955年度の52％が、1986年度にはわずか5％。トラックや内航海運に荷物を奪われていきました。
採算の合わない路線と古い貨物の運び方
国土交通省の振り返りでは、国鉄は輸送の変化にうまく合わせられなかったとされています。乗る人の少ない路線が各地で次々に建設され、経営を圧迫しました。貨物では、操車場（ヤード）で貨車を一両ずつ組み替える手間のかかる方式を長く続けていました。時間も人手もかかるこのやり方が、貨物部門の赤字を広げていったのです。
補助金をもらっても毎年1兆円の赤字
1964年に赤字へ転じたあと、1971年度には減価償却の前の段階でも赤字になりました。1980年度以降は、国から毎年数千億円の補助金を受けても、なお1兆円以上の赤字が続いています。1986年度には長期債務が25.1兆円にふくらみ、国交省は「実質的に経営破綻に陥っていた」と書いています。
再建策はなぜ4回も続いた？
1969年から4次にわたる再建対策
国は1969年から国鉄の再建対策を4回にわたって打ち出しました。最後の第4次では、1980年に日本国有鉄道経営再建促進特別措置法をつくり、利用の少ないローカル線をバスなどへ切り替える手続きを始めています。それでも赤字の流れは止まりませんでした。のちに再建監理委員会は、問題は路線の数より組織の形そのものにあると指摘することになります。
臨時行政調査会が「分割民営化」を打ち出す
流れを変えたのは、1981年に設けられた臨時行政調査会でした。行政の無駄を洗い直す政府の諮問機関で、1982年の第三次答申で「国鉄の分割民営化は欠かせない」という考えを示します。答申はあわせて、改革を進める専門の委員会を総理府に置くよう求めました。こうして1983年に生まれたのが国鉄再建監理委員会です。
1985年の意見書から2年で実現
再建監理委員会は2年間の審議を経て、1985年7月に意見をまとめました。中身は「旅客6社と貨物1社に分け、民営化する」というものです。翌1986年には国鉄改革関連8法案が国会に出され、1987年4月1日に分割民営化が実施されました。意見書から実施まで、2年もかかっていません。
民営化だけでなく「分割」したのはなぜ？
公社という仕組みの4つの弱点
再建監理委員会が挙げた問題は、大きく二つに分かれます。一つめは「公社」という経営の形そのものの弱さでした。
- 国の関与が大きく、外からの口出しを避けにくい
- 経営の自主性がほとんど無く、責任の所在があいまい
- 労使関係がゆがみやすい
- 事業の範囲が限られ、鉄道以外で稼ぐ工夫がしにくい
民間の会社にすれば、この4点はまとめて解消できる。民営化はそのための手段でした。
全国一つの組織が抱えた4つの問題
もう一つは「全国一元的組織」の問題です。民営化だけでは解けず、分割が必要とされた理由はこちらにあります。
- 職員が多すぎる巨大組織で、目の届く経営ができない
- 全国一律の運営になり、地域の事情に合わせにくい
- 北海道から九州まで収支が一つの財布で、赤字の地域や部門が黒字の側に頼りがちになる
- 同じ業種に比べる相手がいないため、競争の意識が働かない
旅客は地域で6社、貨物は全国で1社
旅客部門は、乗客の流れがなるべく地域の中で完結するように6社に分けられました。北海道・東日本・東海・西日本・四国・九州の6つです。
貨物だけは事情が違います。運ぶ距離が長く、行きと帰りで荷物の量がそろいにくいため、地域で切ると成り立ちません。そこで旅客から切り離し、全国を一社で受け持つJR貨物が生まれました。
会社ごとの体力差をどう埋めた？
新幹線は「貸し出し」で本州3社の差をならす
地域で分けると、稼げる会社とそうでない会社の差がどうしても出ます。本州のJR東日本・東海・西日本の3社には、新幹線という大きな稼ぎ頭の差がありました。
そこで新幹線の線路や施設は「新幹線鉄道保有機構」がまとめて持ち、3社に有償で貸し出す形を取りました。貸し賃で収益の差を小さくする工夫です。この機構は1991年に新幹線を3社へ売り渡し、解散しています。
三島会社には1.3兆円の基金
北海道・四国・九州の3社は、発足の時点で本業の赤字が見込まれていました。そのため国鉄の借金は引き継がせず、代わりに合計1.3兆円の「経営安定基金」を持たせます。基金を運用した利益で赤字を埋める考え方でした。
※ 三島会社（さんとうがいしゃ）とは、本州以外の三つの島を受け持つJR北海道・JR四国・JR九州をまとめた呼び名です。
年7.3％の運用益という前提
基金の額は、当時の10年国債の過去10年の平均金利をもとに、年7.3％で運用できる前提で決められました。これで1987年度に収入の1％ほどの利益が出る計算です。
その後、金利は大きく下がりました。国交省は、運用益が金利で動くのは初めから想定された仕組みだとしています。それでも経営の厳しさを踏まえ、国は運用益の下支えや基金の実質的な積み増しなどの支援を重ねてきました。
37.1兆円の借金はどこへ行った？
「累積赤字」ではなく長期債務
国鉄の借金としてよく出てくる「37兆円」は、正確には約37.1兆円の長期債務などの総額です。年々の赤字を積み上げた「累積赤字」とは別の数字で、新幹線の資産にかかる債務なども含まれています。
この37.1兆円は、1987年の改革のときに三つに振り分けられました。
| 引き受け先 | 金額 | 返す当て |
|---|---|---|
| JR本州3社・JR貨物 | 5.9兆円 | 各社の事業収入 |
| 新幹線鉄道保有機構 | 5.7兆円 | 本州3社からの新幹線の貸し賃 |
| 国鉄清算事業団 | 25.5兆円 | JRが引き継がなかった土地とJR株の売却収入 |
清算事業団の借金は28.3兆円にふくらんだ
最も重い25.5兆円を抱えた国鉄清算事業団は、土地や株を売って返す計画でした。ところが売却収入が思うように確保できず、債務は28.3兆円まで増えてしまいます。
1998年、国はこの借金に最終的な処理をしました。24.2兆円を国の一般会計が、3.9兆円を日本鉄道建設公団（いまの鉄道建設・運輸施設整備支援機構）が引き受けます。残る0.2兆円はJR各社の負担になりました。
国が背負った分は今も14.9兆円
国の一般会計が引き継いだ債務は、1998年度末に24兆98億円でした。国交省が2026年2月に国会へ報告した数字では、2024年度末の残高は14兆9,538億円。前の年度から1,177億円減ったものの、四半世紀たっても約6割が残っています。
鉄道建設・運輸施設整備支援機構も、旧国鉄職員の年金の支払いなどを続けています。2024年度の年金などの支払いは392億円でした。
民営化で何が良くなった？
のぞみ登場で東京〜新大阪は30分速く
国交省は、JR発足から30年で輸送の信頼性や快適性が「格段に向上した」とまとめています。分かりやすいのが新幹線です。東海道新幹線では1992年に「のぞみ」が走りはじめ、2015年には最高時速285キロになりました。東京〜新大阪の所要時間は30分縮み、本数は5割増えています。東北新幹線も2013年に時速320キロ運転を始め、東京〜盛岡が58分短くなりました。本数は8割増です。
乗客は32％増え、事故は6割減
旅客6社の2015年度の輸送量は、発足した1987年度より32％多くなりました。国鉄末期に大きく落ちこんだ貨物も、JR貨物の輸送量が6％増えています。
安全の面では、鉄道事故の件数が6割減りました。ICカードの使える範囲の拡大や駅のバリアフリー化、新駅の設置も各地で進んでいます。
観光列車という新しい商売
公社の時代は事業の範囲が限られていましたが、民間の会社になって鉄道を「売り物」にする工夫が広がりました。JR九州は1989年に「ゆふいんの森」、2013年に豪華寝台列車「ななつ星in九州」を走らせています。
その流れは本州にも広がり、2017年にはJR西日本の「瑞風（みずかぜ）」とJR東日本の「四季島（しきしま）」が登場しました。地域の魅力を列車ごと売る発想は、公社の弱点だった「事業範囲の制約」が外れたからこそ生まれたものです。
職員は46万人から20万人へ
JRに採用されたのは20.1万人
国鉄は1965年度に46.2万人の職員を抱えていました。合理化で1986年度には27.7万人まで減らしましたが、それでも新しい会社が必要とする人数を上回っていました。
JR各社に採用されたのは20.1万人です。残る人たちのために、国鉄清算事業団は発足後3年間にわたって再就職の支援を続け、最終的に7.5万人が官公庁や民間企業へ移りました。
行き先が決まらなかった人は北海道と九州に多かった
1987年度の運輸白書によると、発足日の4月1日の時点で再就職先が決まっていない人は7,630人いました。とくに北海道と九州に多く、地元に働き口が少ない地域ほど苦しい状況だったことがうかがえます。
同じ年の11月1日には5,430人まで減りました。政府は3年以内に全員の再就職を実現する目標を掲げ、6月には再就職促進の基本計画を閣議で決めています。
上場できた会社、できていない会社
本州3社は2006年度までに完全民営化
分割民営化の時点では、JR各社は国が株を持つ特殊会社でした。経営が安定したら株を売り、本当の民間企業にする計画です。
JR東日本・西日本・東海の本州3社は、1993年度から順に上場しました。2001年にJR会社法の対象から外れ、2006年度までに国の持ち株をすべて売り終えて、完全民営化を果たしています。
JR九州は2016年に4社目の上場
赤字が見込まれた三島会社のうち、JR九州はさまざまな経営努力を重ね、安定した経営の土台を築きました。2016年4月にJR会社法の対象から外れ、同じ年の10月に株式を上場して完全民営化しています。
上場にあたり、JR九州が持っていた経営安定基金は、鉄道網を保つための鉄道資産などへ振り替えられました。基金に頼る形から卒業した、最初の三島会社です。
北海道・四国・貨物は今も国の支援が続く
JR北海道・JR四国・JR貨物の3社は、国交省の2017年の資料で「上場が可能となるような安定的な利益」を出せる段階に至っていないとされました。2024年度も、鉄道建設・運輸施設整備支援機構から3社への支援として823億円が支払われています。
JR北海道では人口減少とマイカーの普及で利用が大きく減った路線が増え、2016年11月には地域と今後を相談する線区を公表しました。分割で「地域の実情に合わせた経営」を目指した結果、地域の厳しさもそのまま会社が背負う形になっています。
ローカル線の大量廃止は民営化の前だった
国鉄時代に始まった83路線の転換
「民営化でローカル線が次々に消えた」という印象を持つ人は多いかもしれません。ただ、大規模な整理は国鉄の時代に始まっています。第4次再建対策で、1日1キロあたりの利用が4千人に満たない路線が「特定地方交通線」に選ばれました。
この対象は83路線。38路線が第三セクターなどの鉄道に、45路線がバスに切り替えられました。転換が終わったのは1990年4月で、JR発足をはさんで進められた手続きです。
※ 第三セクターとは、国や自治体と民間企業が一緒にお金を出してつくる会社のことです。
JRになってからの廃止は30年で7路線
一方、JR各社が自ら廃止した路線は、2017年2月までの30年間で7路線でした。国交省は、どれも利用者の大幅な減少や代わりの道路の整備といった大きな変化があった路線に限られると説明しています。
工事が止まったまま残った24線区
建設途中で止まった路線もありました。国鉄の新線のうち利用が見込めない38線区で工事が止められ、14線区は第三セクターが引き継いで開業しています。残る24線区は、線路が敷かれないまま「未成線」になりました。
国鉄がJRに分かれたのは、赤字の額だけが理由ではありませんでした。全国を一つの財布で回す仕組みが、どこが稼ぎどこが苦しいのかを見えなくしていたのです。分けたことで新幹線は速くなり、観光列車も生まれました。一方で北海道や四国の厳しさがはっきり見えるようになり、国が引き受けた14.9兆円の返済もまだ続いています。
参考
- 国土交通省鉄道局「国鉄の分割民営化から30年を迎えて」
- 国土交通省「昭和62年度 運輸白書」
- 国土交通省「日本国有鉄道清算事業団の債務等の処理に関する法律に定める施策の実施の状況に関する報告について（令和６年度）」
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